§ 18. Käitise asukoha valik

1. (1) Isik, kes kavandab käitise püstitamist, peab selle asukoha valikul lähtuma eesmärgist vähendada võimalikult suures ulatuses keskkonnahäiringuid, eelkõige arvestades ala tundlikkust kavandatava tegevuse suhtes, kaugust elamupiirkonnast ning senist ja võimalikku sihtotstarvet.
   
2. (2) Käesoleva paragrahvi lõikes 1 sätestatud kriteeriume võetakse arvesse ka käitise tegevuse laiendamisel või muul viisil ümberkujundamisel.
   

1. KeÜS § 18 lg 1 sätestab eesmärgi, millest käitaja peab uuele käitisele asukoha valimisel lähtuma, ning loetleb sellega seotud võimalikke kriteeriume. Sätte sisuliseks eesmärgiks on leida võimalikult hea tasakaal erinevate huvide ja õiguste vahel. Peamisteks tasakaalustamist vajavateks huvideks ja õigusteks antud normi kontekstis on ühelt poolt käitise püstitamist kavandava isiku ettevõtlusvabadus ja kinnisasja omaniku omandiõigus ning teiselt poolt keskkonna ja inimtervise kaitse.

2. Normi otseseks adressaadiks on isikud, kes alles kavandavad käitise püstitamist (tulevased käitajad). Säte kohaldub nende isikute suhtes juba tegevuse planeerimise varajases staadiumis (nt äriplaani koostamisel), kus tulevased käitajad peaksid hindama, millised keskkonnahäiringud nende kavandatava tegevusega kaasnevad ning kas ja kuidas on neid võimalik leevendada. Näiteks peaks põletusseadme püstitamist kavandav isik hindama, kui suured saasteainete heitkogused selle käitamisega kaasnevad ning millisel määral on võimalik heitkoguseid puhastusseadmetega vähendada. Tegevusega kaasnevate keskkonnahäiringute väljaselgitamine tegevuse kavandamise varajases faasis on osaks käitaja kui asjatundja keskkonnaalasest hoolsuskohustusest. Tulenevalt käitisest lähtuvate keskkonnahäiringute liigist ja ulatusest peaks käitaja seejärel valima käitise püstitamiseks asukoha, kus keskkonnahäiringud oleksid võimalikult väikesed (nt valima põletusseadmele asukoha, kus ilmaolud ja valitsev tuule suund aitaks kaasa saasteainete hajumisele või juhiks neid asustusest eemale).

3. Keskkonnahäiringute vähendamisest lähtuva asukohavaliku kohustus kujutab endast nn igaühe hoolsuskohustuse (KeÜS § 14) ning käitaja vältimis- ja vähendamiskohustuse (KeÜS § 16 lg 1) täpsustust. Lisaks kohustuse objektiks oleva tegevuse (asukoha valik) täpsustamisele konkretiseerib säte ka kohustuse sisu. Asukohavalikul tuleb eelkõige (aga mitte ainult) pöörata tähelepanu ala tundlikkusele kavandatava tegevuse suhtes, kaugusele elamupiirkonnast ning senisele ja võimalikule sihtotstarbele.

3.1. Esitatud loetelust on kõige lihtsamini sisustatavaks ala sihtotstarve. Viimane võib tähendada kas detailplaneeringuga kindlaksmääratavat sihtotstarvet või katastriüksusele maakatastris fikseeritud sihtotstarvet. Kuna ka viimane määratakse kindlaks detail- või üldplaneeringu alusel, viitab norm, et käitaja on asukoha valikul kohustatud järgima kohaliku omavalitsuse poolt planeeringutes kindlaks määratud maakasutuse reegleid (planeeringute ja asukohavaliku vahelise seose kohta vt lähemalt kommentaari p 7). Näiteks ei ole tööstuskäitise rajamine üldplaneeringus ühiskondlike hoonete rajamiseks ettenähtud alale reeglina lubatud. Lisaks kehtiva maakasutuse sihtotstarbe väljaselgitamisele ning arvestamisele peaks käitaja asjatundja positsioonist hindama ka seda, kas ala sihtotstarve võiks tulevikus muutuda. Soovitatav oleks vältida uute käitiste rajamist alale, mida võiks lähitulevikus suure tõenäosusega kasutada muuks, suurema avaliku huviga seotud otstarbeks (nt vältida tööstushoonete rajamist alale, kuhu lähitulevikus võidakse rajada maantee- või raudteetrasse). Eelkõige peaks arendaja ennast kurssi viima juba kehtestatud või koostatavate planeeringutega. 

3.2. Ala tundlikkus tegevuse suhtes võib tuleneda piirkonna looduslikest eripäradest (nt kaitsmata või nõrgalt kaitstud põhjaveega alad) või inimtegevusest (nt muinsuskaitseobjektide või lasteasutuste paiknemine). Kaugus elamupiirkonnast on oluline eelkõige juhul, kui käitisega kaasnevad inimtervist või inimeste heaolu otseselt kahjustavad häiringud (müra, õhusaaste, lõhnahäiring). Kuna asukoha valikul arvestatavate tegurite loetelu pole ammendav, võib käitise asukoha valikul olla lisaks kaugusele elamupiirkonnast oluline ka kaugus ühiskondlikest ja büroohoonetest, parkidest ja puhkealadest.

4.  Selles sättes toodud kohustuse täitmist saab käitajalt nõuda vaid sedavõrd, kuivõrd seda saab mõistlikult eeldada (mõistlikkuse põhimõtte kohta vt KeÜS § 22 kommentaari). Seega peab kohustuse rakendamine olema proportsionaalne ning lisaks käitisega kaasnevatele keskkonnahäiringutele on asukohavalikul asjakohane arvesse võtta ka muid olulisi kaalutlusi (nt logistilised võimalused asukohas, vajaliku tööjõu olemasolu piirkonnas jms). Samas tuleks juhul, kui käitisega kaasnev keskkonnahäiring teatud asukohas võib osutuda oluliseks KeÜS § 3 lg 2 tähenduses, tulevasel käitajal kas rakendada häiringut vähendavaid meetmeid või valida käitise püstitamiseks teine asukoht. Erandjuhul võib tegevust sellises asukohas lubada juhul, kui puuduvad mõistlikud alternatiivid (nii tegevusele kui ka selle asukohale), tegevus on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu ning keskkonnaohu ja olulise keskkonnahäiringu vähendamiseks võetakse vajalikud meetmed (vt KeÜS §-s 10 sätestatud vältimispõhimõte).

5. Kui käitise püstitamine teatud asukohta tooks kaasa keskkonna kvaliteedi piirväärtuse ületamise või seaks ohtu tulevaste, kaalukama avaliku huviga seotud käitiste rajamise samal põhjusel, oleks käitajal samuti soovitatav teine asukoht valida. Vastasel juhul keeldutakse käitisele keskkonnaloa andmisest KeÜS § 52 lg 1 punktide 8 või 9 alusel.

6. KeÜS § 18 on üldnorm, mis kohaldub kõigi käitiste suhtes, ning mida võidakse eriseadustega (ja nende alusel antud määrustega) täpsustada. Erisätteid käitiste asukoha valikule leidub ka teistes õigusaktides, näiteks:

• jäätmepõletus- ja koospõletustehaste asukohavaliku täpsemad kriteeriumid sätestab THS § 90;
• jäätmehoidlate asukohavalikut reguleerivad jäätmeseadus ja selle rakendusaktid;
• kanalisatsiooniehitiste ja naftasaaduste mahutite asukohavaliku nõuded on kehtestatud veeseaduse rakendusaktidega.

7. KeÜS §-s 18 sätestatud kohustuse suhe planeeringutega on kahetine. Ühelt poolt piiravad üld- ja detailplaneeringud ning nendes kindlaks määratud maakasutuse siht- ja juhtotstarbed käitise asukohavalikut. Teisalt võib käitise püstitamiseks selleks sobivasse asukohta olla vajalik uue detailplaneeringu kehtestamine. PlanS § 9 lg 7 kohaselt on detailplaneeringuga võimalik muuta ka üldplaneeringut ja selles määratud maakasutuse juhtotstarvet. Riigikohtu praktika kohaselt on selline võimalus siiski erandlik, kuna sellisel juhul vaadeldakse vaid väikest osa üldplaneeringuga kaetud alast ja seetõttu pole võimalik arvesse võtta kogu valla või linna territooriumil valitsevat olukorda (RKHKo 19.04.2007, 3-3-1-12-07, p 11).

7.1. Mõningate käitiste kavandamisel on asukohaalternatiivide kaalumine planeerimismenetluses PlanS-s otseselt ette nähtud. Tegemist on olulise ruumilise mõjuga objektidega, mille asukoht valitakse PlanS § 29.2 lg-te 3 ja 5 kohaselt kas üldplaneeringu või maakonnaplaneeringu alusel ja seejuures tuleb kaaluda mitut asukohta (PlanS § 29.2 lg 4).  Sellistel juhtudel saab tulevane käitaja täita oma kohustuse vastavas planeerimismenetluses.  

7.2. Riigikohus on oma praktikas lahendanud ka küsimust, kas muude käitiste puhul on enne detailplaneeringu algatamist vaja kaaluda alternatiivseid asukohti.  Asjas nr 3-3-1-87-08 tehtud lahendis leidis Riigikohus, et kui detailplaneeringuga reguleeritakse eraõiguslikule isikule kuuluva maa kasutamist, ei ole planeerimismenetluses kohustuslik kaaluda kavandatavale tegevusele alternatiivseid asukohti väljaspool planeeritavat ala (RKHKo 15.01.2009, 3-3-1-87-08, p 21). Kohtuasjas nr 3-3-1-88-04 leidis Riigikohus aga, et prügila rajamiseks koostatava detailplaneeringu puhul pidi KOV juba planeeringu algatamisel kindlaks tegema, kas kõik planeeringu algatamise sisulised eeldused, sh asukohaalternatiivide kaalumine on nõuetekohaselt täidetud (RKHKo 9.03.2005, 3-3-1-88-04, p 28). 

7.3. Riigikohtu praktikast tuleneb seega, et juhul, kui õigustloovas aktis on ette nähtud teatud ehitise asukoha valiku nõue, tuleb selle täitmist kontrollida ka planeerimismenetluses. KeÜS § 18 sätestab käitiste suhtes samuti kohustuse asukohta valida ning kriteeriumid selle teostamiseks, mistõttu tuleks ka selle nõude täitmist planeerimismenetluses kontrollida (eelkõige planeeringu algatamisel).

8. KeÜS §-s 18 toodud nõuded käitise asukoha valikule on lisaks planeerimismenetlusele asjakohased ka keskkonnakaitselubade menetlemisel, mis võib järgneda planeerimismenetlusele või olla sellest sõltumatu (nt juhul kui käitise püstitamiseks ei ole kehtivaid planeeringuid vaja muuta ega uut planeeringut kehtestada). Juhul kui käitise jaoks keskkonnaloa väljastamisele eelneb keskkonnamõjude hindamise menetlus, on ka selle raames võimalik, ja käitaja seisukohast mõistlik, kaaluda võimalikke asukohaalternatiive. Selleks peab käitaja tegevuse kavandamise varasemas etapis (parimal juhul juba äriplaani koostades) võimalikud asukohaalternatiivid välja selgitama ning valima nende hulgast kõige sobivama(d), mida hakatakse KMH raames täpsemalt analüüsima. Seejuures tuleks võimalike asukohtade valiku kitsendamisel lähtuda kõigist teadaolevatest piirangutest, mis võivad tuleneda nt planeeringutest, aga ka keskkonna kvaliteedi piirväärtustest ning piirkonnas tegutsevate käitiste poolt tekitatavatest keskkonnahäiringutest.

9. Sõltumata sellest, kas loamenetluses viiakse läbi KMH või ei, on asukohavaliku nõuded olulised ka loa andmise üle otsustamisel. Kui käitaja on rikkunud sättest tulenevat kohustust, võib loa andja KeÜS § 52 lg 1 p 4 kohaselt keelduda keskkonnaloa andmisest, kuna tegevus ei vasta õigusaktidega sätestatud nõuetele. Komplekslubade andmise otsustamisel tuleb THS § 38 lg 1 p 5 kohaselt samuti lähtuda õigusaktides sätestatud nõuetest. THS § 39 p 1 kohaselt võib loa andmisest keelduda, kui tegevus ei vasta õigusaktides sätestatud nõuetele. Kuna käitaja kohustust tuleb rakendada lähtuvalt mõistlikkuse põhimõttest, saab loa andmisest asukohavaliku nõude rikkumise tõttu keelduda vaid juhul, kui rikkumine on ilmselge. Loa andmisest keeldumine võib olla kohane nt juhul, kui käitaja soovib rajada mürarikast ja välisõhku olulisel määral saastavat käitist haigla või lasteasutuse vahetusse lähedusse.

10. KeÜS § 18 lg 2 kohaselt tuleb ka käitise laiendamisel või muul viisil ümberkujundamisel lähtuda samadest kriteeriumidest nagu uue käitise rajamise korral. Kuna käitise laiendamine või ümberkujundamine toob kaasa ka sellest lähtuva keskkonnahäiringu ulatuse ja/või iseloomu muutumise, on ka sellisel juhul asjakohane erinevaid huvisid ja õiguseid asukohavaliku kaudu tasakaalustada.

10.1. Erinevalt KeÜS § 18 lõikest 1 on KeÜS § 18 lõike 2 otseseks adressaadiks käitaja, kes juba tegutseb kindlas asukohas. Kuna juba tegutseva käitise asukoha muutmine võib käitaja suhtes olla koormav, saab uue asukoha valik KeÜS §-s 22 sätestatud mõistlikkuse põhimõttest tulenevalt olla nõutav veelgi vähematel juhtudel kui alles tegevust kavandava käitaja suhtes. Samas kohustab antud säte käitajat juba käitise muutmise kavandamise varajases faasis (kindlasti enne keskkonnaloa muutmise taotlemist) hindama, kui olulised on muudatused võrreldes senise tegevusega. Kui käitaja kavatseb käitist olulisel määral muuta või laiendada (nt mitmekordistada prügila või tehase tootmistegevuse mahtu), võiks asukohavaliku põhjalikkus olla analoogne uue käitise rajamisega. Samas, kui tegemist on väiksema mahu ja mõjuga muudatustega käitises, tuleks reeglina esmalt hinnata, kas käitis ka muudetud kujul sobiks jätkuvalt esialgsesse asukohta (sh kas kaasnevad keskkonnahäiringud on olulised KeÜS § 3 lg 2 tähenduses).

10.2.  Analoogselt uue käitisega on KeÜS § 18 lõikest 2 tulenev kohustus oluline mitte ainult käitaja, vaid ka uut detailplaneeringut menetleva KOV (kui detailplaneering on vajalik) ning käitise loa muutmist menetleva haldusorgani jaoks (vt kommentaari p 7 ja 8).